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专访山东东营检察长:把检察建议当做办案来对待
点击数:336   发布日期:2018-09-14   发布人:thunisoft   文章来源:无
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 编者按:检察建议作为检察监督的重要手段,是检察机关维护社会公共利益的重要方式。现在,检察建议已经成为检察监督的新常态。如何通过行使检察建议做到在办案中监督、监督中办案?全国各地检察机关都在积极探索,也产生了一批经验独特、效果显著的“地方实践”。

  

  山东省东营市检察院检察长王新建。

  作为山东省“检察建议规范化试点单位”,东营市检察机关构建的“三位一体”新模式让检察建议发挥出了更强的效力。本次访谈正义网邀请到了东营市人民检察院党组书记、检察长王新建,就如何定位检察建议的法律功能和价值、提升检察建议的刚性、实现检察建议的案件化进行解答。

  1、正义网:检察建议是检察机关加强法律监督的一种重要手段,以前就有,山东这次试点有何不同?

  王新建:检察建议作为一种监督方式,其适用范围已经广泛存在于检察工作方方面面。过去对检察建议使用主要是在民行检察和职务犯罪预防工作中,其他部门应用没有统一的要求。检察建议在功能上具有预防性,在方式上具有协商性,易于被监督对象接受,开创了双向的、多元化监督格局。

  山东这次试点从问题导向入手,目的就是对检察建议进行系统研究,明晰不同情形下检察建议的适用类型,规范提升其质量,使其更加具有法律属性。更好地体现检察监督维护法治、服务大局、保护公益、释法说理等更多内涵。检察机关在制发建议、督促落实建议过程中,通过调查认证、征求民意、公开听证、协商沟通等多种方式,充分说理,将需要监督的意见表达出来,寓监督于办案之中,寓监督于协商之中、服务之中、互动之中,实现监督效果最优状态,提升检察公信力和影响力。

  

  山东省东营市检察建议规范化会议。

  2、正义网:作为山东省检察院确定为全省“检察建议规范化试点单位”,东营市检察院做了哪些有益探索?

  王新建:东营市检察院被山东省检察院确定为全省“检察建议规范化试点单位”。党组高度重视,成立专门班子进行研究,落实省院部署,阶段性推进检察建议落地生根。

  一是继续做强原有检察建议工作。在民事检察、行政检察检察和公益诉讼中广泛使用检察建议监督方式,今年以来,发出办案监督类检察建议63件。

  二是积极发挥办案职能延伸,用检察建议推进社会综合治理。检察机关在履行法律监督职能过程中发现的单位、行业主管部门或者主管机关预防违法犯罪等方面制度不健全不落实、需要加强或改进本行业或者部门的管理工作、社会治理防控体系建设存在漏洞以及人民法院、公安机关和刑罚执行机关在司法或执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题需要改进等方面,行使检察建议权。今年以来发出此类检察建议10余件。

  三是将一部分抗诉、违法纠正类监督转化为检察建议监督,并推进类案监督。这类监督数量不多,但是效果很好。对因故意或重大过失造成较重后果、可以监督纠正的个案,以及虽然显著轻微但由于量的积累存在纠正必要或有趋向性监督价值的类案,才列入发出检察建议书的纠正范围,立案办理;同时注重繁简分流,对于显著轻微的被监督事项,一般进行口头纠正。突出了检察建议的精准和规范两个要素。

  3、正义网:在检察建议规范化方面,东营市检察院是如何建设实践的?

  王新建:我们提出“把检察建议当做检察办案来对待”,丰富了检察办案概念的外延。不仅强化了对检察建议的重要性认识,而且以此认识为基础,展开了对检察建议的规范化的建设实践,在不同层面上形成共识。

  一是推进检察建议的案件化办理的节点认知。检察机关既可以在履行抗诉、侦查监督、批捕等职能后提出后续的检察建议,也可以在启动公益诉讼等程序之前提出前置的检察建议,还可以在履行传统职能之外提出独立的检察建议。无论何种检察建议,只要它依照规范化的程序提出,就都属于检察机关的办案行为,都应当与检察机关履行其他职能一样同等看待。

  二是进一步提升检察建议的程序认知。我们探索检察建议案件化办理机制,规范制发程序、送达程序、备案程序和异议处理程序,实现从线索受理、立项、调查核实、制发、跟踪回访、效果评估、结案归档的流程化办理,并针对引发问题较多的关键节点,设置细节化流程规范。经过长期努力,形成了检察建议工作规则。

  三是将检察建议的研究由实践层面推向理论层面,增强理论认知。今年7月山东省院在东营召开检察建议研讨会,汤维建教授、王敏远教授、刘荣军教授等多位著名法学家参加,专家们积极建言献策,通过研讨,引发法学界对检察建议的高度关注,使得推动检察建议不再是检察机关一家事情,借脑借力,实现实务和理论的结合。

  四是探索检察建议的保障机制,增加社会认知。“三位一体”检察建议工作机制东营市检察机关已经成熟运转,即内部规范、人大监督、监委配合。具体来说,就是检察机关在形成制发和落实检察建议的过程中融入了人大监督和监委会监督的元素,从而使检察监督、人大监督和监察监督有机地贯通起来。跟进监督和保障更有力。

  4、正义网:检察建议融入人大监督和监委会监督,起到哪些推进作用?

  王新建:最高检张军检察长指出,“要把没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”。过去我们制发检察建议,总是依靠检察机关一家“单打独斗”,而不善于借助外援与合力,这样就难免会使检察建议走进悄无声息的死胡同。东营市检察机关立足职能,打造检察建议的“三位一体”新模式不仅使检察建议这种监督形式刚性得到有效保障,而且使帮助人大化解了长期所遭遇的监督困境。

  今年3月,东营市人大常委会通过了《关于加强检察建议工作的决议》,检察建议纳入地方立法机关视野以重点监督。对检察建议没有正当理由不予采纳,特别是对事关国计民生重点领域、群众反映强烈、党委政府高度关注的,应当及时提请同级人大常委会启动监督程序。人大监督一般不启动个案监督,检察建议的规范化改革和人大的法律监督所要解决的问题不谋而合,人大监督当中不能够进行个案监督的缺憾可以由检察机关来弥补。

  我们还与市监察委员会建立动态联动机制,对检察建议落实不力的予以依法处置。对发出的检察建议,被建议单位在规定期限内不回复或无正当理由不采纳的,经催办仍拒不回复和采纳的,属于监察委管辖范围的,应当移交监察委对履行职责不力、失职失责的工作人员进行问责。涉嫌违法的,移送监察委依法进行调查处置,追究相关单位、人员的责任,同时,将处理结果于15日内通报同级检察机关。

   

  东营市利津县检察建议案件宣告送达现场。

  5、正义网:增强检察建议刚性,并不意味着检察机关可以随意提出检察建议。如果被建议单位有异议怎么办?

  王新建:检察建议送达后,被建议单位如果对检察建议有异议的,我们要求对方在收到检察建议之日起七日内可以提出书面异议。我们会在收到书面异议之日起三日内对被建议单位异议进行核实,及时将核实情况答复被建议单位,并将异议及处理情况报送同级人大常委会;必要时,可以进行公开论证和听证。对于一些特定的检察建议内容,被建议单位整改质量不高的,检察机关可以采取抗诉、及时提起公益诉讼等方式强化监督。今年全市检察机关已提起两起行政公益诉讼。

  当然,监督是一把双刃剑,检察机关在监督别人的同时,也在接受别人的监督,检察建议也不例外。通过检察建议异议反馈等及机制,倒逼检察机关检察建议质量要提高,并且要符合法律规定。

  6、正义网:检察建议对办案有哪些帮助?检察机关的监督效果有哪些改善?

  王新建:检察建议不仅在诉讼监督过程中发挥着越来越重要的作用,在其他检察工作也特别是办案中作用日益凸显。可以总结为,监督办案精准了,文书质量提高了,监督环境改善了,监督问题解决了,监督权威强化了。被建议单位信服建议、采纳建议,认真整改,使有关问题能够得到及时妥善解决。我市检察建议回复率达到100%,有了明显提高。

  举个例子,今年上半年利津县检察院在办案中发现批发市场销售不符合安全标准的食品原料,县市场监管局存在监管疏漏等问题,针对这一情况,利津县检察院向市场监管局公开宣告送达检察建议书。半个月后,市场监管局公开回复,详细反馈了检察建议提出的整改措施落实情况,部分政协委员、人民监督员和特约检察员代表参加回复活动。市政协委员宋凯律师充分肯定了县市场监管局的回复内容,认为检察机关的检察建议起到了消除监管漏洞,推动行政机关工作更透明、执法更规范的作用。

  

  王新建检察长到东营市中级法院送达检察建议书。

  7、正义网:近日媒体报道,您就一起民事再审案件和一起刑事申诉案件向东营市中级法院现场送达了检察建议,并向中院院长廖伟忠征求了意见。请您介绍下现场送达检察建议的意义及背后的故事。

  王新建:刚才提到的这次现场送达,提出检察建议的线索是我在检察长接访中发现的,我们进行了调查核实后,依法启动了监督程序,经过了检委会研究,最终形成送达检察建议的决议。

  就案件本身讲,一起民事申诉案件,如果我们按照传统的办案方式要么提请抗诉,要么不支持监督,而本案是父母与子女之间的矛盾冲突,我们用一种非此即彼方式监督,不是伤害父母就是伤害子女,而检察建议再审就能很好解决这个问题,用公平原则给法院提出一个建设性处理矛盾的方案,供其再审或解决信访案件时参考。另一起属于工作改进类检察建议,以前也属于要么抗诉、要么不监督的案件。现在采用检察建议的方式提出,起到类案预防的作用。

  我到中院公开送达检察建议,既是落实上级院检察长要带头办案的要求,也是给县区检察院起个示范引领作用。我们和东营市中级法院多年保持良好互动关系,他们理解和支持检察机关监督。这次送达,廖伟忠院长亲自接待并组织座谈,给了我们很多好的建议,我们收获也很多,对提升改进检察建议规范化帮助很大。得到审判机关的配合支持,我们全面做好检察建议的信心更足了。

  司法机关之间行为具有标杆作用,我们通过和中级法院之间的互动,给其他部门、机关接收检察建议一个示范,原来不了解检察建议工作的很多行政机关一下理解了很多。在示范引导下,东营区、河口区等基层检察院陆续向行政执法、公安等部门送达了一批高质量检察建议,社会接受度大大提升。

  

  王新建检察长到东营市中级法院送达检察建议书。

  8、正义网:东营在提升检察建议质量和效果方面做了很多工作,取得很大成效,下一步对做好检察建议工作有什么打算,或者说您对检察建议未来发展有什么更好的定位?

  王新建:山东省院检察长陈勇指出:“抗诉、纠正违法、检察建议,加上后来的公益诉讼,是检察机关履行监督的法定手段,其中检察建议具有独特的普适性、灵活性、多元性、实效性和可拓展性,在全部手段中,更应给予更多的关注、探索和实践。”

  要落实省院领导关于检察建议工作的要求,理念创新要先行,要突破原有监督手段一元化、二元化的格局。多元化时代,法律监督不是你输我赢的零和博弈,双赢多赢共赢才是理想状态。

  理论是行动的先导,检察建议在法律监督中的价值和功能需要进一步厘清,检察建议在新时代以什么样定位出现于法权结构之中,是我们研究的重点课题,最高检已经给我们立项。

  检察机关的个案监督积累了相当素材以后就可以上升为类案监督,通过与人大监督有机结合,为完善我国的法律制度规范在立法层面做一些基础研究。这是检察建议这种监督方式所实现的更高层面的共赢。

  检察建议具有旺盛的生命力,它必将发展成为越来越重要的监督方式,成为检察监督的新常态,其精神和内容将覆盖所有的监督领域,必将成为检察机关发挥宪法所确定的法律监督职能的重要抓手。

  下一步,东营市检察机关要以机制创新为立足点,在山东省院的领导下,通过检察建议的机制化建设、规范化建设、制度化建设、程序化建设进一步提升检察建议的质量,向规范要质量,向质量要效果,向效果要效力,向效力要公信力。

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